Miljø- og energiministeren nedsatte i efteråret 1997 et udvalg,
der skulle vurdere de samlede konsekvenser af at afvikle brugen
af pesticider i Danmark – i daglig tale Bichel-udvalget efter
formanden for udvalget lektor Svend Bichel. Udvalget præsenterede
sit færdige arbejde den 23. marts 1999. Arbejdet er unikt, da
det er første gang, der er lavet en så grundig analyse af, hvad
det vil betyde at reducere eller afvikle brugen af pesticider.
På baggrund af udvalgets analyser er udvalget blevet enige om
en række anbefalinger. Udvalget anbefaler blandt andet en trestrenget
strategi for at nedsætte brugen af pesticider: Der skal ske en
generel nedsættelse af anvendelsen, eksponeringen af biotoper
skal være mindre, og der skal ske en øget økologisk omlægning.
Baggrunden for udvalgets arbejde
Pesticider er kemiske stoffer, der anvendes i jordbruget til at
bekæmpe ukrudt, skadedyr og svampesygdomme. De anvendes på hovedparten
af det dyrkede areal.
Danmark har gennem mange år arbejdet på at fjerne de mest skadelige
midler og nedsætte den generelle brug af pesticider til det lavest
mulige niveau. Godkendelsesordningen for pesticider blev opstrammet
markant i 1994 – 1995, og regeringen udarbejdede i 1994 en ti-punktsplan
til beskyttelse af grundvandet. I 1997 gennemførte en gruppe internationale
eksperter en vurdering af den danske odkendelsesordning. Eksperterne
konkluderede, at den danske godkendelsesordning er god, og må
siges at være en af verdens strengeste med hensyn til grundvandsbeskyttelsen.
Gennem de seneste år er de mest miljø- og sundhedsskadelige pesticider
blevet forbudt, og i dag er forbruget af pesticider i Danmark
lavt set i forhold til lande, som vi kan sammenligne os med, ligesom
forbruget af problematiske pesticider er begrænset på grund af
den strenge godkendelsesordning. Dette har ikke ændret på, at
mange danskere de seneste år har været bekymrede for risikoen
for miljø og sundhed ved anvendelsen af pesticider. Der findes
pesticidrester i vore fødevarer, men de findes i meget små koncentrationer,
som ikke forventes at have nogen påviselig negativ indflydelse
på sundheden. For mange pesticider er der krav om at bruge beskyttelsesudstyr,
hvis man arbejder med dem. Hvis kravene følges, forventes det
ikke, at der er nogen sundhedseffekter. Der er dog inden for gartneri
og frugtavl, hvor der bruges store mængder af pesticider, grund
til nogen bekymring. På trods af den strenge danske godkendelsesordningen
er der fortsat uønskede effekter både på marken og det omliggende
miljø og naturen. Det kan ikke udelukkes, at der fortsat vil ske
en orurening af grundvandet, selvom de mest grundvandstruende
pesticider er blevet fjernet. Der er også mulighed for, at pesticider
med vinden eller gennem drænvand kommer i vandløb, vandhuller,
søer og naturområder, hvor de kan skade både dyr og planter. På
marken er formålet med sprøjtningen at fjerne ukrudt, sygdomme
og skadedyr. Men ved at fjerne disse planter og dyr fjernes fødegrundlaget
for mange dyr. Danmark fik i 1986 en pesticidhandlingsplan, der
skulle sikre, at godkendelsesordningen blev opstrammet, og at
forbruget af pesticider skulle begrænses med 50% inden for en
periode på ti år. Efter de ti år var godkendelsesordningen strammet
op, og de mest miljø- og sundhedsmæssige pesticider var fjernet.
Den generelle reduktion af forbruget var kun delvist opfyldt.
Salget af aktivstoffer var faldet med 40%, mens behandlingshyppigheden
kun var faldet få procent, hvis der ikke korrigeres for, at der
i dag dyrkes andre afgrøder. Målet var, at begge dele skulle reduceres
med 50%. Behandlingshyppigheden er et udtryk for, hvor mange gange
landbrugsarealet i gennemsnit kan behandles med en normal dosering.
Reduktionen skulle ske i forhold til en behandlingshyppighed på
2,67, som var den gennemsnitlige behandlingshyppighed i 1981-85.
Efter de ti år var behandlingshyppigheden nede på 2,5. Med udgangspunkt
i de beskrevne miljøproblemer, resultatet af pesticidhandlingsplanen
fra 1986 og en motiveret dagsorden, der blev vedtaget i Folketinget
med enstemmighed den 15. maj1997, nedsatte miljø- og energiministeren
Bichel-udvalget.
Udvalgets opgave
Det fremgår af udvalgets kommissorium, at udvalget blandt andet
skulle “foretage en vurdering af de samlede konsekvenser af en
afvikling af pesticidforbruget inden for jordbrugserhvervene,
herunder skal alternative muligheder for bekæmpelse af plantesygdomme,
skadedyr og ukrudt i jordbrugserhvervet belyses. Ved vurderingen
skulle de produktionsmæssige, økonomiske, juridiske, sundhedsmæssige,
beskæftigelsesmæssige og miljømæssige konsekvenser belyses. Resultat
af udviklingsarbejdet indgår i det kommende arbejde med en ny
pesticidhandlingsplan.”
Udvalget blev etableret med et hovedudvalg og fire faglige underudvalg.
Der blev herudover nedsat en tværfaglig gruppe, der skulle vurdere
de samlede konsekvenser af en total omlægning til økologisk jordbrug.
De faglige underudvalg fik ansvaret for deres egne fagområder.
Underudvalget om jordbrugsdyrkning har vurderet konsekvenserne
for dyrkningen i landbrug, gartneri, frugtavl og det private skovbrug,
og spørgsmålet om, hvordan dyrkningen bedst kan indrettes ved
en afvikling. Direktør Arent B. Josefsen, Danmarks JordbrugsForskning
har været formand for dette underudvalgs arbejde. Underudvalget
om produktion, økonomi og beskæftigelse har vurderet de økonomiske
og beskæftigelsesmæssige konsekvenser. Herunder hvad en afvikling
vil betyde for jordbruget og de industrier, der er tilknyttet
jordbruget, samt for samfundsøkonomien, privatforbruget og betalingsbalancen.
Underudvalget har endvidere set på miljøomkostningerne ved at
anvende pesticider. Overvismand, Professor Niels Kærgård, Landbohøjskolen
har været formand for dette underudvalgs arbejde. Underudvalget
om miljø og sundhed har vurderet miljø- og sundhedskonsekvenserne
ved at afvikle brugen af pesticiderne. Det gælder både miljøet
på marken og uden for marken, og det gælder både sundheden for
de som arbejder med pesticider og for den øvrige befolkning, som
f.eks. spiser fødevarer med pesticidrester. Direktør Henrik Sandbech,
Danmarks Miljøundersøgelser har været formand for dette underudvalgs
arbejde. Underudvalget om lovgivning har vurderet de juridiske
muligheder for, at vi i Danmark kan lave vores egen lovgivning,
som nedsætter eller helt fjerner anvendelsen af pesticider. Professor
Karsten Revsbech, Århus Universitet har været formand for dette
underudvalgs arbejde. Der blev nedsat en tværfaglige gruppe med
medlemmer fra de fire underudvalg til at vurdere de samlede konsekvenser
ved at omlægge til økologisk jordbrug. Der har i hovedudvalget
deltaget repræsentanter fra Danmarks JordbrugsForskning, Den Kgl.
Veterinær- og Landbohøjskole, Danmarks Miljøundersøgelser, Århus
Universitet, Landsforeningen Økologisk Jordbrug, Dansk Familielandbrug,
De Danske Landboforeninger, Danmarks Naturfredningsforening, Forbrugerrådet,
Dansk Planteværn, Dansk Industri, Fødevareindustrien, Specialarbejderforbundet,
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Finansministeriet,
Økonomiministeriet og Miljø- og Energiministeriet.
De fire scenarier
Udvalget har arbejdet med en række forudsætninger for en hel eller
delvis afvikling af pesticider. Blandt andet har udvalget ikke
indregnet omkostningerne til omlægning for den enkelte landmand,
ligesom der ikke er taget hensyn til den eknologiske udvikling,
som i de kommende år vil kunne gøre tingene billigere. I forhold
til de samfundsøkonomiske beregninger er der taget udgangspunkt
i 1992-priser, og det er forudsat, at en række forudsætninger
ikke ændres – f.eks. en i forhold til 1998 uændret EU-landbrugsstøtte
og uændrede priser på produkterne og på pesticiderne. Dette vil
kunne have store konsekvenser for beregningerne. Udvalget har
vurderet fire forskellige scenarier for en reduktion eller afvikling
af brugen af pesticider i landbruget. Der har ikke været tilstrækkelig
med oplysninger til at kunne foretage en lignende grundig vurdering
af mulighederne og konsekvenserne for gartneri, frugtavl og det
private skovbrug. Udvalget har dog også givet nogle bud på konsekvenserne
på disse områder. Behandlingshyppigheden er anvendt som måleenhed,
og de forskellige niveauer ses i forhold til den nuværende anvendelse
på 2,5. Der er arbejdet med en periode på ti år til at foretage
den ønskede reduktion.
De fire scenarier:
1. En total afvikling af pesticidet – kaldet 0 scenariet
2. En reduktion til en behandlingshyppighed på 0,5. Her er det
tilladt at bruge pesticider i afgrøder, hvor der ellers vil være
store tab – kaldet + scenariet.
3. En reduktion til en behandlingshyppighed på 1,4 – 1,7. Her
anvendes mindst muligt uden udbyttetab – kaldet ++ scenariet.
4. En total økologisk omlægning indenfor en 30 års periode med
forskellige niveauer for foderimport, udbyttestørrelsen.
Udvalget har vurderet, hvad konsekvenserne ved de forskellige
scenarier vil være.
Konsekvenser for landbrugsproduktionen
Det vil for alle niveauer være muligt at sammensætte afgrøderne,
så tabene på grund af ukrudt, skadedyr og plantesygdomme begrænses.
Tab vil dog ikke kunne undgås. En reduktion til behandlingshyppigheden
til mellem 0 og 1,4 vil betyde udbyttetab for landbruget, men
den eksisterende husdyrproduktion vil kunne fortsætte, hvis man
må importere korn fra lande, hvor man fortsat bruger pesticider.
Jo mindre man sprøjter des større bliver tabene. Hvis behandlingshyppigheden
reduceres til 0,5 vil tabet i dækningsbidrag blive 0 til 36% i
forhold til den sprøjteintensitet man havde i 1997. Det er dog
muligt at sænke behandlingshyppigheden til 1,4 – 1,7 uden tab
i udbytte. Hvis pesticidanvendelsen helt skal afvikles eller nedsættes
meget, vil det betyde store forandringer i sammensætningen af
de afgrøder, der dyrkes i landbruget og måden, hvorpå der dyrkes.
Der vil være behov for en lang række alternative metoder til at
forebygge og bekæmpe skadevoldere. Det vil være muligt at skære
behandlingshyppigheden ned til 1,4 – 1,7 uden at skulle ændre
i de afgrøder, der dyrkes, men det vil også kræve alternative
metoder og øget information til landmændene. Der er derfor medtaget
alle eksisterende alternative teknikker til forebyggelse og bekæmpelse
af skadevoldere – men der er ikke medtaget mulighederne for en
teknologisk udvikling indenfor de kommende 10 år. En total økologisk
omlægning vil kræve væsentlig forandrede produktionssystemer.
Der vil under forudsætning af de nuværende regler for import af
foder ske en nedgang i produktionen af svin og specialafgrøder.
Det vil betyde, at eksporten af svinekød falder med 60%. Det vil
være muligt at opretholde produktion af mælk og oksekød. Hvis
man ikke tillader import af foder til svineproduktion vil produktionen
af svin blive endnu lavere, og eksporten af svinekød vil falde
med over 90%. Det er også beregnet, hvad det vil betyde for svineproduktionen,
hvis man har et 10 – 15% højere udbytteniveau i korn og kløvergræs
end nu. Man vil her fortsat kunne eksportere, hvad der svarer
til enten 90% eller 70% af den nuværende eksport – afhængig af
omfanget af importeret foder. Ved helt at fjerne pesticiderne
i gartneri og frugtavl vil det være vanskeligt at overholde kvalitetskravene
til grønsager, potteplanter og frugt. Det vil betyde, at man risikerer,
at store dele af produktionen vil blive kasseret, f.eks. æbler
med skurv, potteplanter med skadedyr. Der vil også ske en nedgang
i produktionen. I det private skovbrug vil man især få problemer
med pyntegrønt og juletræer, da der også her er kvalitetskrav,
som ikke længere kan overholdes. Det har ikke været muligt at
lave en vurdering af, hvor langt man kan gå ned i anvendelsen
af pesticider, uden at det betyder noget for produktionen.
Konsekvenser for økonomien
Det danske samfund vil samlet miste 7,3 mia. kr. ved en fuld afvikling
af pesticider. Dette tab vil være på 3,1 mia. kr. ved en reduktion
til en behandlingshyppighed på 0,5. Ved et totalt stop vil landbruget
få et årligt tab ca. 3,4 mia. kr. Tabet falder til 1,8 mia. kr.,
når behandlingshyppigheden stiger til 0,5. Landbrugets forarbejdningsindustrier
vil årligt tabe 1,0 mia. kr. Dette tab reduceres til 0,1 mia.
kr. ved en behandlingshyppighed på 0,5. Det vil også betyde noget
for beskæftigelsen, da antallet af arbejdspladser i landbruget
og de industrier, der er knyttet til landbruget, skønnes at ville
falde med 16.000 ved en total afvikling og med 8.000 ved en behandlingshyppighed
på 0,5. Ved en total økologisk omlægning af jordbruget vil samfundet
årligt tabe mellem 11 og 26 mia. kr. Tabet vil være størst, hvor
der ikke må importeres foder, da eksporten falder næsten helt
bort her. Det har ikke været muligt at beregne, hvad det betyder
for beskæftigelsen. For gartneri, frugtavl og det private skovbrug
forventer man et samlet tab på 0,7 mia. kr. årligt, hvis man fjerner
alle pesticider. Dette bud er meget usikkert. I de økonomiske
beregninger bør der også indregnes de omkostninger samfundet har
ved at rense miljøet for forureninger med pesticider, og værdien
af et bedre miljø og sundhed. Dette har det imidlertid ikke været
muligt at beregne, da der ikke foreligger nok viden til at fastsætte
værdien af et bedre miljø og en bedre sundhed. Det er heller ikke
muligt at beregne, hvor meget miljøet og sundheden forbedres ved
at fjerne pesticiderne. Den samfundsmæssige besparelse ved formindsket
rensning af drikkevand ved en fjernelse af pesticiderne er dog
beregnet til ca. 150 mio. kr. pr. år. Men det er kun én del af
de samlede miljøbesparelser, hvis pesticiderne fjernes.
Konsekvenser for miljø og sundhed
Der forventes en forbedring af miljøet med det samme, hvis pesticiderne
fjernes helt. På markerne er det især insekterne og planterne,
der vil få fremgang. Udenfor markerne vil påvirkningen af småbiotoper
og naturområder ophøre, og der forventes en forbedring for planter
og dyr især i vandløb og vandhuller. Det vil dog vare mange år
før grundvandet vil være frit for pesticidrester. Ved helt at
fjerne pesticider forventes ikke de store forbedringer for sundheden.
Folk, der arbejder med pesticider, vil dog ikke længere blive
udsat for dem. Vi vil stadigvæk få pesticider i frugt og grønt,
der importeres fra udlandet, men niveauet forventes at være under
det, der er skadeligt. Ved fortsat at tillade begrænset anvendelse
af pesticider vil der stadigvæk være risiko for forurening af
grundvandet, selvom det alt andet lige vil være lavere end det,
vi finder nu. Pesticider vil fortsat kunne spredes rundt i miljøet,
men det vil selvfølgelig være i mindre mængde end på nuværende
tidspunkt, så der kan forventes en forbedring af miljøet. En anden
mulighed for at forbedre miljøet vil være at lave randzoner langs
vandløb, søer og vandhuller og langs værdifulde naturtyper, så
man er sikker på, at pesticiderne ikke direkte spredes i disse
områder.
Juridiske konsekvenser
Udvalget har også vurderet, om det vil være juridisk muligt for
Danmark at fjerne pesticidanvendelsen. Danmarks regulering af
pesticidanvendelsen er tæt knyttet til EU-lovgivningen og andre
internationale handelsregler. Disse regler siger, at man kun kan
fjerne pesticider, hvis de har negative konsekvenser for miljø
og sundhed. For totalt at fjerne pesticidanvendelsen skal Danmark
altså kunne godtgøre, at Danmark har specielle miljø-, landbrugs-
eller klimaforhold, der gør, at alle pesticider har negative og
uacceptable konsekvenser for miljø og sundhed. Udvalget vurderer
ikke, at det vil være muligt. Det vil på grund af EU-reglerne
ikke være muligt ad lovgivningsmæssig vej at tvinge jordbruget
til en total økologisk omlægning. Udvalget har også vurderet,
at en sådan total omlægning skal ske frivilligt. Det vil heller
ikke være muligt, at forbyde import af frugt og grønt med pesticidrester.
Danmark har dog juridisk set nogle muligheder for at begrænse
anvendelsen af pesticider. Det kan f.eks. være at fritage visse
arealer for sprøjtning, sætte yderligere afgifter på pesticiderne,
opstille krav til markedsføring m.m.
Udvalgets anbefalinger
Vedrørende udfasning af pesticider og økologiske omlægning anbefaler
et enigt udvalg:
Som udgangspunkt for anbefalingerne noterer udvalget, at pesticidhandlingsplanen
fra 1986 havde en målsætning om halvering af behandlingshyppigheden,
hvilket svarer til 1,3 i behandlingshyppighed eller til 1,7 med
en afgrødekorrigeret behandlingshyppighed. Der er en positiv miljøeffekt
af den gennemførte revurdering. Dog er den målsatte behandlingshyppighed
ikke nået endnu.
1. Udvalget vurderer, at rapporten udgør et fagligt godt grundlag
for en vurdering af konsekvenserne af en nedsættelse af pesticidanvendelsen.
2. Udvalget anbefaler en trestrenget strategi for nedsættelse
af pesticidanvendelsen. Dette indebærer en generel nedsættelse
af pesticidanvendelsen, nedsættelse af eksponeringen af biotoper
samt en øget økologisk omlægning.
3. Udvalget anbefaler, at der sker en reduktion i anvendelsen
af pesticider. Udvalget finder, at der ved optimering af pesticidanvendelsen
kan ske en nedsættelse af behandlingshyppigheden på behandlede
arealer i landbruget til niveauet for ++scenariet (optimeret anvendelse)
inden for en periode på 5 &endash; 10 år uden væsentlige drifts- og samfundsøkonomiske tab.
4. Udvalget finder, at såfremt reduktionen skal ske hurtigere
eller behandlingshyppigheden skal nedsættes mere, kan det have
væsentlige drifts- og samfundsøkonomiske konsekvenser, hvis størrelse
afhænger af hastigheden og niveauet.
5. Udvalget finder desuden, at fald i priserne for markafgrøder,
omlægning til økologisk jordbrug og sprøjtefri randzoner vil medføre
en yderligere nedsættelse af det samlede forbrug af pesticider.
6. Udvalget vurderer, at der er behov for en yderligere beskyttelse
af visse biotoper og anbefaler, at der hurtigst muligt etableres
en 10-12 m sprøjtefri randzone ind mod våde naturområder (målsatte
vandløb og søer over 100 m2). Eksisterende MVJ ordninger (Miljøvenlige
Jordbrugsforanstaltninger) og SFL områder (Særlige Følsomme Landbrugs-områder)
og braklægning skal inddrages sammen med andre nødvendige tiltag
til at sikre, at jordbrugeren får fuld kompensation for dyrkningsmæssige
tab ved oprettelse af disse zoner. For så vidt angår øvrige naturområder
noterer udvalget, at der ved udpegning af habitatområder er registreret
bevaringsværdige naturtyper, hvor der kan pålægges dyrkningsmæssige
restriktioner, hvis disse områder forringes.
7. Udvalget tilslutter sig drikkevandsudvalgets konklusioner vedrørende
pesticidanvendelsen, herunder at der sker en udpegning af indsatsområderne
for pesticidanvendelse i de særligt følsomme drikkevandsområder.
Der er behov for, at pesticidanvendelsen reguleres på disse områder.
8. Udvalget noterer sig strategien i Aktionsplan II og anbefaler,
at økologisk omlægning fremmes mest muligt som redskab til også
at fremme miljøpolitikken. Denne omlægning skal være inden for
markedets rammer.
9. Udvalget anbefaler, at gartneri, frugtavl og det private skovbrug
inddrages i en fremtidig strategi for reduktion af pesticider,
men at der foretages en yderligere konsekvensvurdering, før der
fastsættes reduktionsmål.
10. Udvalget anbefaler en øget udbredelse af eksisterende viden
samt udvikling og forskning med henblik på reduceret anvendelse
af pesticider.
11. Udvalget anbefaler, at muligheden for at ændre pesticidafgiften
fra en værdiafgift til en afgift på behandlingshyppighed undersøges.
12. Udvalget anbefaler en evaluering af udviklingen hvert 3. år.
I hovedrapporten giver udvalget desuden anbefalinger vedrørende
godkendelsesordningen og opbygning af viden.
Det videre arbejde
Miljøstyrelsen vil inden årets udgang præsentere et udkast til
en ny pesticidhandlingsplan. I denne plan vil der blive arbejdet
videre med den trestrengede strategi, som udvalget har foreslået.
Planen skal sikre, at behandlingshyppigheden bringes ned på 2,0
inden udgangen af år 2002. Der vil også blive arbejdet videre
med udvalgets forslag om at styrke godkendelsesordningen og skaffes
større viden på udvalgte områder.
Denne artikel er afskrift fra Faktuelt Nr. 21, som er en informationsserie,
som udgives af Miljøbutikken. Hovedudvalgets og underudvalgenes
rapporter kan læse på Miljøministerits hjemmeside:
ww.mst.dk/fagomr/02000000.htm .